坚持完善党和国家监督体系

来源：《党建研究》2024年第2期

　　坚持完善党和国家监督体系，是习近平总书记关于党的建设的重要思想的重要内容之一，是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障，标志着我们党对建设中国特色社会主义监督制度的认识达到了新高度。新时代新征程，要保持永远在路上的坚韧和执着，把坚持完善党和国家监督体系放置于新时代党的建设总体布局中，牢牢把握其重大意义与科学内涵，坚持党的集中统一领导、监督的全覆盖、监督机制权威高效的总体要求，持续优化推动完善党和国家监督体系。

　　一、坚持完善党和国家监督体系的系统建构与重大意义

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家长治久安，立足于百年未有之大变局的时代背景与群众对全面从严治党的现实诉求，从政治安全和发展全局的高度，推进党和国家监督制度改革，完善权力运行监督制约机制，初步形成了党和国家监督体系的总体框架，具有极为重要的历史意义和现实意义。

　　构建系统完备的党和国家监督体系是逐步递进的过程。党的十八大以来，党和国家监督体系改革快速推进，亟需将实践探索中的好经验好做法转化为稳定的制度顶层设计。党的十八届三中全会要求巡视、派驻监督“两个全覆盖”，提出深化纪律检查体制改革，以纪律检查体制改革促进构建全面的党内监督体系的改革。党的十八届六中全会明确提出要建立健全党内监督体系，并决定推进国家监察体制改革。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，重点部署在三个省市设立各级监察委员会，指导其从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。之后，纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革“三项改革”一体推进，并在全国范围内深化拓展，党和国家监督体系建设进入系统集成和创新发展的阶段。党的十九大着眼全面从严治党、提高党的执政能力和领导水平，作出健全党和国家监督体系的战略部署。党的十九届四中全会确立党和国家监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要支撑地位，将“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”专列一章作出重大制度安排。党的二十大强调“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”。我们党逐步构建起了一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系，使得党长期执政条件下强化自我监督的有效路径进一步拓展，依规治党与依法治国的有机统一进一步强化。

　　坚持完善党和国家监督体系为坚持和加强党的全面领导、推进全面从严治党向纵深发展提供了坚强、稳定的制度保障。其一，坚持完善党和国家监督体系是维护党的全面领导的必然要求。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党和国家监督体系是中国特色社会主义制度体系的重要内容，目的是强化对权力运行制约和监督，推动形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，本质上是加强和改善党的全面领导、保障“两个维护”得到坚决落实，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。其二，坚持完善党和国家监督体系是推进全面从严治党向纵深发展、破解大党独有难题的内在要求。坚持完善党和国家监督体系的主体与推进国家治理体系现代化的主体都是党自身，都是在党中央集中统一领导下进行的。中国共产党逐步发展成为拥有9800多万名党员的世界上最大的马克思主义执政党，归根结底是在各个历史时期都有坚强的党中央集中统一领导，都能做到敢于和勇于实现对权力的监督和制约，同时也为中国共产党这样一个百年大党解决自身独有难题提供了重要路径。其三，坚持完善党和国家监督体系为新时代党的自我革命提供制度保障。我们党全面领导、长期执政，面临最严峻的挑战就是受到权力腐蚀、脱离人民群众，最根本的解决办法就是强化自我监督。坚持完善党和国家监督体系，把监督制约权力作为永葆党的肌体健康的重要保障，实现自我革命和人民监督“两个答案”有机融合、互促并进，不断清除一切损害党的先进性和纯洁性的因素，不断清除一切侵蚀党的健康肌体的病毒，以党永不变质确保红色江山永不变色。

　　二、坚持完善党和国家监督体系的科学内涵

　　党和国家监督体系是中国共产党领导的、具有社会主义属性的监督体系，是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要组成部分。

　　党和国家监督体系有党内监督体系和国家监督体系两大维度，是横向到边、纵向到底的党和国家大监督格局。其一，在这个体系的整体布局中，处在第一位的是党内监督体系，在党和国家监督体系中处于重要地位、发挥决定性作用。党内监督体系主要体现为党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督的“五位一体”工作格局。其中，党中央的监督是最重要、最核心、最具权威的监督，充分体现了坚持完善党和国家监督体系对党统一领导多元监督主体的这一根本性要求。其二，处于主干层面的是纪检监察专责监督体系。党的二十大党章在第四十六条关于党的各级纪律检查委员会主要任务中增写“推动完善党和国家监督体系”的重要内容，这一专责监督体系主要体现为纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接常态化制度化。目前，“四项监督”全覆盖总体格局逐渐形成，监督合力得以彰显，治理效能持续释放。其三，从贯通协调构建大监督格局的角度看，党和国家监督体系的整体布局主要包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等各类监督。经过新时代全面从严治党、坚持完善党和国家监督体系的实践探索，党和国家监督体系基本完善并趋向成熟，具体内涵也在不断深化拓展中得到丰富和发展。

　　党和国家监督体系是一个内在各要素高度联系和高度契合的有机整体，必须深刻理解和准确把握实践需要与时代发展提出的现实要求。健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，是对实现监督体系与时俱进提出的总体要求。其一，坚持党的集中统一领导。新时代坚持完善党和国家监督体系，必须把坚持党的集中统一领导作为第一原则，并贯穿到监督体系设计安排、落实执行、效能评估等各领域、各环节、各方面，确保监督体系的完善发展始终沿着正确的政治方向推进，使各要素、各方面力量得以有效整合，形成强大的监督合力、实现最优的监督效能。其中最根本的是守住政治监督根本定位，把“两个维护”作为最高政治原则和根本政治任务，确保党中央政令畅通、全党步调一致。其二，坚持推进监督全覆盖。全覆盖在一般意义上理解，可以归纳为人员上的全覆盖以及权力运行过程的全覆盖。要对全党各级党组织和全体党员干部权力行使监督全覆盖。各级党组织以及各级领导干部手中的权力是人民赋予的，必须始终受到人民群众的监督，确保权力始终用来为人民群众谋利益。党和国家监督体系要实现全覆盖，既包含监督对象的全覆盖，也包括监督程序的全覆盖，即对公权力行使者的权力执行过程全覆盖，避免出现权力监督的真空地带，以此形成从人员到活动的监督覆盖格局，充分彰显了党要管党、全面从严治党的严肃性、有效性。其三，坚持监督机制权威高效。完善党和国家监督体系既要做到权威，又要做到高效。权威和高效是一体两面、相辅相成的关系。权威高效需要坚持制度体系、体制机制的科学设计和合理安排，不断提升监督体系的整体效能。

　　三、坚持完善党和国家监督体系的实践路径

　　习近平总书记指出，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，强调要统筹推进各类监督力量整合、程序契合、工作融合。新时代新征程，必须着眼以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，立足党治国理政长治久安的实践需要，高瞻远瞩、驰而不息地推动党和国家监督体制机制改革，不断完善党和国家监督体系。

　　（一）落实全面从严治党责任制度

　　各级党委（党组）要在党中央集中统一领导下，强化在同级组织中的领导地位、监督作用，加强对下级党组织特别是主要领导干部的监督，真正实现把监督寓于领导的全过程、全体系。党委（党组）书记是第一责任人，领导班子成员肩负“一岗双责”的职责使命，压实管党治党主体责任和监督责任，严格落实并细化责任清单，确保全面从严治党在顶层责任分配上规范化、具体化、科学化。强化对“一把手”和领导班子监督，督促其严于律己、严负其责、严管所辖。建立健全有利于干部敢抓敢管、党委（党组）勇担主体责任的相关问责制度与容错纠错机制。坚持权责统一，督促职能部门落实监管职责，严格执行责任清单、约谈提醒、履责报告等制度，层层压实责任，健全各负其责、统一协调的管党治党责任格局。

　　（二）发挥党内监督主导作用

　　党内监督是一项系统工作。其主导作用的发挥，主要是通过健全党委（党组）、纪律检查机关、党的工作部门、党的基层组织和党员“五位一体”党内监督体系等体制机制来实现。突出党内监督的政治属性。党内监督的主要任务在于检查党员领导干部的政治意识、政治自觉，核心主旨在于增强党员干部的政治敏锐性和政治鉴别力，督促各级党组织和党员领导干部加强政治建设、坚决做到“两个维护”，确保党的集中统一领导更加坚强有力。明确职能部门的监督职责。党的工作部门是党委（党组）主体责任在不同领域的载体和抓手，在党内监督工作职能分配中占有重要地位，不仅肩负日常的党务工作、党的建设工作等，还应当把监督融入日常工作中，协助和配合党委（党组）履行职责范围内的监督职责。突出政治定位深化巡视巡察。继续深化巡视全覆盖，深入探索提级巡视、联动巡视，完善巡视巡察上下联动格局，建立健全整改常态化、长效化机制，全面推动市县巡察向基层延伸，推动建立覆盖巡视整改全周期的责任体系和制度流程。积极发展党员民主监督，畅通监督渠道、形成监督保障机制，保证广大党员更好地履行监督义务，更好地维护监督权利。

　　（三）强化纪委监委专责监督

　　各级纪律检查机关是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，是管党治党的重要力量，监督是纪检机关的基本职责、第一职责。坚持完善党和国家监督体系，需要紧紧把握体制改革方向目标、充分发挥合署办公优势，强化纪委监委专责监督，为推动党和国家监督体系的成熟定型提供理论支撑与实践经验。突出规范化、法治化、正规化深化纪检监察体制改革和制度建设，不断打破体制机制壁垒，实现纪委监督的有形覆盖和有效覆盖相结合，增强纪委监督权的独立性、权威性和有效性。完善纪委监委机关内设机构设置、职能配置、力量配备。按照党统一领导、全面覆盖、权威高效的要求，推动完善纪检监察专责监督体系，促进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接常态化制度化。以深化国家监察体制改革为依托，打通党纪国法的有效衔接，实现纪法贯通、法法衔接，执纪执法一体运行。

　　（四）推动各类监督有机贯通、相互协调

　　发挥党内监督的带动和引领作用，对各种形式的监督进行统筹整合，促进党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等在资源共享、力量整合、手段措施互通等方面有机贯通、形成合力。充分发挥其他类型监督的作用，扩大监督力量。人大监督、民主监督能够调动社会各行业、界别的力量进行监督，在监督过程中能够发挥自身的专业优势。行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督通过政府的力量，对相关的领域开展监督，具有较高的专业性和权威性。群众监督、舆论监督属于社会层面的监督，发现问题比较及时、直接，且与群众利益关联度高，具有较强的自发性和主动性。因此，在具体的监督中，要根据监督行业、对象、范围等的不同选择合适的监督方式，将自上而下的组织监督、自下而上的民主监督以及党内外之间的横向监督进行有机组合，实现彼此间的优势互补、资源整合，最大程度上释放监督效能。

［作者单位：中共中央党校（国家行政学院）科研部；中国纪检监察学院党建部］