优化国土空间格局 促进区域协调发展

来源：《党建研究》2026年第1期

　　党的十八大以来，党中央审时度势，对我国经济发展所处阶段和空间结构的深刻变化作出战略性研判。习近平总书记指出，从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。党的二十届四中全会强调，发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。深刻领悟新使命新要求，统筹推进优化国土空间格局与促进区域协调发展工作，具有十分重要的意义。

　　一、准确把握优化国土空间格局与促进区域协调发展的内涵

　　我国幅员辽阔、人口众多，统筹区域发展从来都是一个重大问题。习近平总书记指出，不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子；不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡；要发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局；要完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。这些重要论述深刻阐明优化国土空间格局与促进区域协调发展的内涵和任务，为新形势下优化国土空间格局与促进区域协调发展指明了方向、提供了重要遵循。

　　自然资源部党组深入学习领会习近平总书记关于优化国土空间格局与促进区域协调发展的重要论述。通过学习深刻认识到，优化国土空间格局是促进区域协调发展的重要手段，促进区域协调发展是优化国土空间格局的重要目标，二者高度关联、战略同频。在推进区域协调发展方面，必须尊重客观规律，立足各地资源环境承载能力，因地制宜、分类施策，在全国统一大市场下，引导各地按照不同主体功能定位找准主攻方向，在发展中实现相对均衡，形成全国“一盘棋”。在优化国土空间格局方面，必须坚持系统思维，统筹高质量发展和高水平安全，立足不同发展阶段特点和使命要求进行整体谋划。

　　二、深刻领悟“十五五”时期优化国土空间格局与促进区域协调发展面临的风险挑战和使命要求

　　“十五五”时期，国内外发展环境依然面临深刻复杂变化，我国经济发展的空间结构以及区域发展不平衡不充分的深层次结构性矛盾仍然突出。在区域发展协调性持续增强的同时，在少数地方也出现区域分化、甚至极化现象，新增城镇人口和新兴产业持续向沿海沿江的城市群、都市圈和中心城市等经济发展优势区域集聚，中西部城市群发育总体尚不成熟，东北地区及中西部区域性中心城市的一些外围中小城市总人口减少明显，对优化区域公共服务配置、提高空间资源利用效率提出更高要求。部分地区产业转型滞后，部分地区产业同质化内卷式竞争严重，必须加快破除行政管理中不合时宜的制度制约，推动全国统一大市场建设。同时，人口变化、气候变化、全球化、新技术革命等诸多挑战以及各种矛盾冲突交织叠加，未来国土空间发展将面临更多挑战。

　　党的二十届四中全会强调，区域协调发展是中国式现代化的内在要求，并明确提出要优化国土空间发展格局；要强化主体功能区战略实施，完善支持政策和考核评价机制；完善国土空间规划体系，落实优化耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线；赋予省级政府统筹建设用地更大自主权。这些重要部署，既同“十四五”规划提出的理念和思路前后贯通，又准确把握未来5年我国发展大势，从战略安排、政策制度保障、任务举措等方面明确了进一步优化国土空间格局与促进区域协调发展的使命要求。

　　三、“十五五”时期优化国土空间格局与促进区域协调发展的总体考虑和重点任务

　　“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实习近平经济思想、生态文明思想，强化高质量发展和高水平安全良性互动的空间统筹，深入实施主体功能区战略，发挥国土空间规划基础作用，强化国土空间优化发展保障机制，优化土地管理，分区分类实施差别化、精细化用途管制，引导资源要素合理高效配置，提高国土空间治理现代化水平，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局，更好促进区域协调发展。

　　深入实施主体功能区战略，发挥国家重大战略叠加效应。一是巩固主体功能区战略总体格局。在保持城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区格局总体稳定前提下，综合考虑经济社会发展、行政区划调整和国家战略需要，对部分地区主体功能定位进行动态优化，推动各地更好立足主体功能定位找准主攻方向，积极融入和服务构建新发展格局。二是细化明确特殊功能区培育发展新动能新优势。依据边疆、能源、文化、海洋等战略功能及空间布局，合理划定能源资源富集区、历史文化资源富集区、海洋空间重点优化区等特殊功能区，提升国土空间复合性和综合承载能力，发掘和塑造资源禀赋特色，培育发展新动能新优势。三是发挥国家重大战略叠加效应。以主体功能区为空间载体和政策平台，在国土空间上统筹推动国家重大战略叠加融合、取向协同。通过编制实施城市群、都市圈等跨区域（流域）国土空间专项规划，统筹人口、资源、产业、基础设施、公共服务等空间配置，加强科技创新、产业链供应链、基础设施与城镇体系的协同布局，构建优势互补、区域协同的主体功能综合布局，塑造参与国际或区域竞争的综合性区域发展空间单元，培育壮大一批增长极增长点。四是完善支持政策和考核评价机制。中央和国家有关部门要共同完善财政、产业、投资、农业农村、生态环境、文化旅游等方面支持性政策，引导资源要素按照不同主体功能定位有序流动高效集聚。建立分层分类差异化考核评价机制，从国家层面加强对各省份落实主体功能区战略实施情况的考核，省市加强对县或乡镇的考核，按照不同主体功能区分类设置考核指标、权重和排名，强化考核结果在干部选育管用和要素配置中的运用。鼓励各地开展典型地区试点探索，结合实际细化主体功能类型和政策单元，提高政策精准性。

　　完善国土空间规划体系，发挥国土空间规划基础作用。一是建立国土空间总体规划动态维护机制。依据国家发展规划，依托国土空间规划“一张图”，结合国土空间规划体检评估，动态调整完善国土空间规划，在不突破规划确定的保护目标任务前提下，对耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线和规划分区、重大项目空间安排等进行正向优化。二是健全专项规划统筹管理机制。落实“项目跟着规划走、要素跟着项目走”要求，将涉及空间利用的专项规划统筹纳入国土空间规划“一张图”。结合“十五五”规划编制，提前做好重大项目与国土空间规划的对接衔接，健全能源、交通、水利等重大项目保障机制。三是深化详细规划改革。健全详细规划编审实施全周期管理机制，强化规划与土地政策和产权制度衔接，建立适应城市更新和乡村振兴需求、刚弹相济的详细规划动态维护制度，支撑城乡内涵式集约型绿色化高质量发展。

　　健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度。一是探索实施建设用地总量按规划期管控。研究探索根据国土空间规划确定的建设用地总量，允许各省分阶段统筹安排市县建设用地规模，分级分类配置新增建设用地，形成存量优先利用、增量提质增效的空间开发导向。二是赋予省级政府统筹建设用地更大自主权。强化重大项目用地保障，对其他用地探索实行项目清单和用地规模报批模式，推动加大审批权下放力度，优化非重大项目用地报批机制。三是探索建立实施国土空间准入制度。建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，以国土空间总体规划确定的规划分区为基础，在国土空间规划“一张图”上协同各相关领域空间管控要求。城镇开发边界内依据国土空间详细规划，确定主导土地用途、空间布局等，城镇开发边界外制定正负面清单，明确分区准入规则。在“多规合一”基础上深入推进“多审合一”、“多证合一”、“多验合一”。四是统筹资源要素跨区域配置，结合城市群、都市圈等跨区域（流域）国土空间专项规划编制实施，强化跨区域要素统筹配置和调节，按照不同主体功能定位合理分解用地指标，优先保障主导产业、重大项目合理用地，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。

　　推动国土空间治理数字化转型，提高国土空间治理能力。落实“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，以标准统一、底数清晰、覆盖全域全类型的自然资源管理和国土空间规划“一张图”为基础，建立跨部门、跨区域、跨层级数据共享和联动更新机制，健全相关专项规划与国土空间规划衔接核对的政策机制。依托实景三维中国打造智能化新型时空信息基础设施，建设国土空间规划实施监测网络，加快构建美丽中国数字化治理体系。